Uit de praktijk 
Compensatie? Welke compensatie?
» Matthijs Vermaat
Op welke voorzieningen en uitkeringen in het kader van het sociaal zekerheidsrecht kan een slachtoffer van een ongeval aanspraak maken? Die vraag kan ook met betrekking tot kinderen worden gesteld. Maakt dat dan verschil? Ja, dat maakt verschil. Sommige aanspraken bestaan nog niet omdat de vereiste leeftijd nog niet is bereikt (Wajong). Andere aanspraken, bijvoorbeeld op AWBZ zorg, worden ruimer naarmate iemand ouder wordt. Het wassen en aankleden van een jong kind wordt als gebruikelijke zorg van ouders voor kinderen gezien, terwijl dat op latere leeftijd niet meer zo is. Dat een vader zijn kind van twee wast is heel normaal, als het twaalf is niet meer. Voor de TOG , een extra bijdrage naast de kinderbijslag voor de kosten van het onderhoud van een gehandicapt kind, moet het kind ouder dan drie en jonger dan 18 zijn en mag de ouder voor de verzorging nietwordenbetaald noch een andere vergoeding die op de TOG lijkt, krijgen. Verder zijn er onder meer in het kader van het onderwijs nog tal van voorzieningen mogelijk, waaronder bijvoorbeeld het ‘rugzakje’.
In deze bijdrage beperk ik mij tot wat kinderen en hun ouders/verzorgers aan de door de gemeenten uitgevoerde Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) kunnen hebben. Deze wet is in het scala van wetgeving de belangrijkste omdat het doel van deze wet is er voor te zorgen dat mensen zoveel als mogelijk ‘mee kunnen doen aan de samenleving’. Mede daarom is de doelgroep niet beperkt tot mensen die als gevolg van ziekte of gebrek beperkingen ondervinden, maar vallen ook mensen met psychische en psyco-sociale problemen onder de reikwijdte. Ik ga met name in op de op de gemeente rustende Wmo-compensatieplicht. Die heeft een geheel andere inhoud dan de compensatieplicht in het kader van de schaderegeling, zoveel is wel duidelijk, maar hoe de Wmo-compensatieplicht in de praktijk uitwerkt is dat nog niet. Mijn betoog strekt ertoe dat het ICF , waarin onder meer de ‘normale deelname aan het dagelijks leven van mensen zonder beperking’, de participatie dus, is beschreven, een goed en handzaam hulpmiddel vormt om de vraag of een Wmo-voorziening getroffen moet worden, te beantwoorden. Verder zal ik kort de verhouding tussen gemeente en verzekeraar bespreken (wie kan naar wie verwijzen).
Nieuwe orde
Het deel van het stelsel van sociale zekerheid dat betrekking heeft op de zorg voor mensen met een beperking is de afgelopen jaren flink gewijzigd. De Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) is vervangen door de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). De laatste heeft een groter bereik dan de voormalige Wvg. In de Wmo zijn namelijk ook de Welzijnswet, , en deels de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv) en de AWBZ samengebracht. Daarnaast is de AWBZ zorg niet meer gericht op het handhaven en bevorderen van de participatie, maar alleen nog op de zelfredzaamheid. Als er participatieproblemen zijn dan dient men zich tot de gemeente te wenden. Die is sinds 1 januari 2007 ingevolge de Wmo verplicht haar burgers in staat te stellen ‘mee te doen’ in de samenleving.
In de wet zelf worden slechts algemene randvoorwaarden gesteld. Het is aan de gemeenten de uitvoering van de wet vorm te geven. Wie artikel 1 Wmo opslaat ziet een flink aantal definities staan. Een daarvan is die van de maatschappelijke ondersteuning. Dit is (onder meer) het bevorderen van de sociale samenhang en leefbaarheid, de op preventie gerichte ondersteuning van (probleem)jongeren en hun ouders, het geven van informatie, advies en cliëntenondersteuning en het ondersteunen van de mantelzorg. Verder dient de deelname aan het maatschappelijk verkeer en het zelfstandig functioneren van mensen uit de doelgroep te worden bevorderd. De gemeente kan het gestelde doel bereiken door bevorderende maatregelen en algemene voorzieningen te treffen, maar ook door het verlenen van individuele voorzieningen. Over die individuele voorzieningen gaat het in deze bijdrage. Hierbij moet niet uit het oog worden verloren dat de regering bij de presentatie van het wetsvoorstel er nog vanuit ging dat de aanspraak op individuele voorzieningen zoals onder de Wvg zijn langste tijd had gehad.
Jongeren
Het verstrekken van voorzieningen ingevolge de Wmo is, niet meer beperkt tot vervoersvoorzieningen, woonvoorzieningen en rolstoelen. In beginsel kan blijkens de artikelen 4 en 26 Wmo elke voorziening die bijdraagt aan het behouden of bevorderen van de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie worden verstrekt. Ook is de aanspraak op een voorziening op zich niet leeftijdsgebonden. Toch bestaat er een duidelijke relatie met de leeftijd. Zo wordt bij jonge kinderen vaak geen eigen vervoersbehoefte verondersteld omdat kinderen van bijvoorbeeld vier altijd door hun ouders ergens mee naar toe worden genomen. Naarmate het kind ouder wordt, wordt meer en meer een eigen vervoersbehoefte aangenomen. Andere factoren zijn de aard en de ernst van de beperkingen. Bij jonge kinderen speelt de verzorging een grote rol. Aanpassingen aan de badkamer, een speciale commode en dergelijke zijn dan nodig. Met het verstrijken van de jaren krijgt het kind steeds meer behoefte aan ‘eigen’ aanpassingen. Ingevolge artikel 15 Wmo kan van een minderjarige geen eigen bijdrage worden geheven. Artikel 19 Wmo is ten aanzien van de hoogte van een financiële tegemoetkoming en het deel dat iemand zelf moet betalen minder expliciet, maar aangenomen mag worden dat ook in dat verband geen rekening mag worden gehouden met het inkomen van de ouders.
Heet hangijzer
Aanpassingen aan de woning vormen niet vaak een probleem, zo lijkt het. Met betrekking tot de zorg was tot voor kort het zorgkantoor en het CIZ in het kader van de AWBZ verantwoordelijk. Gemeenten hebben daar pas sinds kort mee van doen omdat met de invoering van de WMO de huishoudelijke verzorging bij de gemeenten is ondergebracht. Sinds 1 januari 2009 is ook de AWBZ functie begeleiding, voor zover het de participatie betreft, onder de reikwijdte van de Wmo gebracht.
Een van de hete hangijzers wordt, met name bij kinderen met een ernstige beperking, gevormd door de individuele vervoersvoorziening in de vorm van een bus en/of de aanpassingen daaraan zoals een lift. Ouders met slechts een beperkte financiële armslag kunnen zich geen ‘gehandicaptenbusje’ veroorloven. Als zij daarvoor dan bij de gemeente aankloppen ligt de teleurstelling op de loer. Veel gemeenten kennen bijvoorbeeld een beleid waarbij er van wordt uitgegaan dat zeer jonge kinderen (tot 6 jaar) geen zelfstandige vervoersbehoefte hebben. Zij kunnen bij wijze van spreken onder de arm worden meegenomen. Daarom zouden er in beginsel ook geen vervoersproblemen zijn waarvoor in het kader van de Wmo een oplossing moet worden gezocht. Onder de Wvg was in een aantal procedures aardig in kaart gebracht tot hoever de gemeentelijke zorgplicht strekt. Ik ga daar hieronder nader op in. De Wmo verplicht de gemeente echter tot meer, zodat de CRvB de piketpaaltjes opnieuw zal moeten slaan.
Gezinsleden
De doelgroep van de Wmo is ruimer dan die onder de Wvg was. In artikel 1, eerste lid, sub g Wmo wordt beschreven wat onder maatschappelijke ondersteuning moet worden verstaan. Ook het ondersteunen van mantelzorgers valt daaronder, bijvoorbeeld de steun bij het vinden van adequate oplossingen indien zij hun taken tijdelijk niet kunnen waarnemen. De steun voor mantelzorgers heeft hiermee voor het eerst een wettelijke basis gekregen. De verplichtingen zijn voor de gemeente echter voornamelijk procedureel van aard, waarmee wordt bedoeld dat de gemeente er voor moet zorgen dat er ondersteuning (raad en belangenbehartiging) voor mantelzorgers is. Dit staat er echter niet aan in de weg dat in tijdelijke situaties van dreigende overbelasting of andere tijdelijke situaties waarin de mantelzorg niet kan worden geboden, er individuele maatregelen en voorzieningen mogelijk zijn. Ik denk daarbij aan vervangende hulp tijdens vakanties, respijtzorg en wellicht zelfs kinderopvang op de woensdagmiddag als zoon of dochter mantelzorg aan derden verleent. Voor alle duidelijkheid: uit artikel 4, eerste lid, Wmo volgt dat het compensatiebeginsel ook ten aanzien van mantelzorgers geldt.
Ondergrens
De bomen groeien niet tot in de hemel is een adagium dat zeker ook bij de uitvoering van de Wmo opgeld doet. De gemeente zal met het budget uit moeten komen en om die reden zal er ergens een grens worden getrokken. Waar die grens ligt is niet alleen afhankelijk van de beschikbare middelen, maar ook van de politieke visie van de betreffende gemeente. Letterlijk: hoeveel hebben we er voor over. De volgende vraag is dan waar de grens ligt. De ondergrens wordt uiteindelijk door de wet bepaald en door de rechter gehandhaafd. Ook als het om voorzieningen voor kinderen gaat. Aan de hand van een zaak die ten tijde van de Wvg speelde kan worden afgeleid waar de ondergrens in ieder geval ligt. De Wmo verplicht de gemeente immers zeker niet tot minder dan de Wvg. Het is overigens de keuze van de gemeente om de lat zo hoog te leggen. De Wvg zelf verplicht niet tot weigeren, het is de gemeentelijke invulling die tot weigering leidt, welke dan weer wel binnen de wettelijke kaders dient te blijven.
WVg rechtspraak
Iemand had, ten behoeve van haar dochter een rolstoelbus aangevraagd. De gemeente wees deze aanvraag af omdat de bus niet de goedkoopst adequate voorziening was. De OV-taxipas, dus het collectieve rolstoelvervoer (met een begeleiderspas) was dat wel. Het hele gezin kon tegen het Wvg-tarief vervoerd worden en de begeleider van de dochter kon gratis mee. Geen bus dus omdat op medische gronden vervoer per eigen auto/bus niet strikt noodzakelijk was. Ook als iemand de bus zelf zou kopen was er geen aanspraak op vergoeding van de aanpassingen.
Vaak wordt gesteld dat apart reizen, waarbij het gehandicapte kind samen met een of meer gezinsleden reist, en de rest met de eigen auto, de fiets of het openbaar vervoer vanuit de gezinssituatie niet ideaal is. Dat wordt weliswaar beaamd maar dat leidt niet zonder meer tot de conclusie dat het collectief vervoer niet als een adequate voorziening kan worden gezien.
Als iemand alleen onder begeleiding gebruik kan maken van het openbaar of het collectief vervoer dan mag de gemeente er van uitgaan dat de gehandicapte daarvan gebruik maakt. De gehandicapte of zijn ouders dient in beginsel zelf voor de begeleiding zorg te dragen. Van (met name) familieleden kan worden verwacht dat zij, desnoods bij toerbeurt, de nodige begeleiding bieden. Ook als daar kosten aan zijn verbonden. Bij begeleiding door de ouders is het weliswaar zo dat ouders juridisch niet zijn verplicht om hun kind te begeleiden maar in de praktijk is er doorgaans geen andere oplossing. Pas als er sprake is van belastende praktische en financiële problemen kan er aanleiding zijn voor een extra forfaitaire vervoerskostenvergoeding. Ook als ouders aangeven er moeite mee te hebben hun meerderjarig gehandicapt kind steeds te moeten begeleiden, kan dit in principe van hen worden gevraagd. Uitzonderingen worden niet snel gemaakt. Slechts in een enkel geval wordt een excessief beroep op de begeleider gedaan als gevolg waarvan de gemeente toch een voorziening moet treffen. Bijvoorbeeld in het geval waarin de dochter, die feitelijk als enige begeleider functioneerde voor de gehandicapte die in een verzorgingshuis woont, te zeer werd belast.
Het bovenstaande vormt geen vrolijk beeld voor de burger die voor zijn voorzieningen op de polis van de BV Nederland is aangewezen. Wat dat aangaat is de aanwezigheid van een aansprakelijke derde het spreekwoordelijke geluk bij een ongeluk omdat het slachtoffer dan in beginsel in de toestand moet worden gebracht zoals die zonder het ongeluk zou zijn geweest.
Compenseren in de Wmo
Zoals gezegd is de Wvg sinds 1 januari 2007 vervangen door de Wmo. Biedt die nu meer mogelijkheden, of blijft het in grote lijnen bij het oude? Hoewel ik in het begin vreesde dat dat het geval was, heb ik die mening herzien: er is in het kader van de Wmo meer mogelijk dan onder de Wvg. Een waarschuwing is wel op zijn plaats: waak voor al te hoge verwachtingen.
Aanvankelijk was in de Wmo in het geheel niet voorzien in een systeem van individuele voorzieningen. Ook was de doelstelling van de wet in algemene bewoordingen gevat. Door de Tweede Kamer is echter een aantal belangrijke elementen aan het oorspronkelijke wetsvoorstel toegevoegd. Een daarvan is de uitgebreide motiveringsplicht van het op grond van de Wmo genomen besluit (artikel 26 Wmo). Een ander toegevoegd element is het compensatiebeginsel in artikel 4 Wmo. Hierin is de plicht voor de gemeente neergelegd om een lid uit de doelgroep die beperkingen in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie ondervindt, te compenseren. Het betreft de groep personen die voorheen voor hun voorzieningen op de Wvg en voor hun huishoudelijke verzorging en de op participatie gerichte begeleiding op de AWBZ waren aangewezen. De aanspraak is niet per se in geld. Ook door middel van een verstrekking in natura kan worden gecompenseerd. De burger heeft wel de keuze om een voorziening in de vorm van een geldsbedrag als persoonsgebonden budget te krijgen.
Het compensatiebeginsel geldt voor de door B&W te treffen voorzieningen die betrokkene in staat moeten stellen:
a. een huishouden te voeren,
b. zich te verplaatsen in en om de woning,
c. zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel en
d. medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan.
Het compensatiebeginsel ziet op het niveau van de aanspraak, niet op het niveau van de uitvoering. Niet de voorzieningen worden genoemd (zorgplicht), maar het te bereiken resultaat (compensatie). De regering noemde dit een resultaatsverplichting. Ook de CRvB kwalificeert de Wmo als zodanig waar hij oordeelt dat artikel 4 Wmo op het college de plicht legt om een resultaat te bereiken dat als compensatie geldt.
In de Wmo zelf is helaas niet opgenomen wat onder compensatie moet worden verstaan. De strekking kan echter wel uit de toelichting op het amendement dat leidde tot artikel 4 Wmo worden afgeleid:
“(…) het nieuw geformuleerde artikel [strekt] ertoe de algemene verplichting aan gemeenten op te leggen om beperkingen in de zelfredzaamheid op het gebied van het voeren van een huishouden, het zich verplaatsen in en om de woning en om zich lokaal per vervoermiddel te verplaatsen, weg te nemen. Onder zelfredzaamheid wordt in dit verband verstaan het lichamelijke, verstandelijke, geestelijke en financiële vermogen om zelf voorzieningen te treffen die deelname aan het normale maatschappelijke verkeer mogelijk maken. Onder normale deelname aan het maatschappelijke verkeer wordt in ieder geval verstaan het kunnen voeren van een huishouden; het normale gebruik van een woning; het zich in en om de woning kunnen verplaatsen; het zich zodanig kunnen verplaatsen dat aansluiting kan worden gevonden bij regionale, bovenregionale en landelijke vervoerssystemen; het kunnen ontmoeten van andere mensen en het aangaan en onderhouden van sociale verbanden om op die manier te kunnen deelnemen aan het lokale sociaal-maatschappelijk leven.”
Wmo is iets nieuws
De Wmo is dus gericht op de maatschappelijke participatie. Echter, anders dan in artikel 3 Wvg (de plicht tot het treffen van een verantwoorde voorziening) is in art 4 Wmo de uitdrukkelijke resultaatsverplichting opgenomen dat een betrokkene deel moet kunnen nemen aan het maatschappelijk verkeer. De burger met beperkingen dient in een gelijkwaardige positie tot de burger zonder beperkingen te worden gebracht. Tevens is de doelgroep van de Wmo bepaaldelijk ruimer dan die onder de Wvg.
In een uitspraak van de rechtbank Arnhem worden de verschillen tussen Wvg en Wmo keurig op een rij gezet. De doelgroep is ruimer en uitdrukkelijk niet beperkt tot personen die ten gevolge van ziekte of gebrek aantoonbare beperkingen hebben maar uitgebreid tot de ruimere groep van mensen die gelet op de kenmerken van de persoon beperkingen in hun zelfredzaamheid ondervinden. De wetgever heeft bewust voor de brede begrippen “met een beperking”, “chronisch psychisch probleem” en “mensen met een psychosociaal probleem” gekozen. De verplichting tot het verstrekken van voorzieningen is dus niet langer beperkt tot die gevallen waarin iemand daar op medische gronden, naar objectieve maatstaf gemeten, op is aangewezen.
In artikel 4, tweede lid, van de Wmo, is het individualiseringsbeginsel tot uitdrukking gebracht. Daarin is de uitdrukkelijke verplichting opgenomen tot het maken van een afweging van alle betrokken belangen, waaronder de behoeften en de persoonskenmerken van de aanvrager. Hiermee is in de Wmo een duidelijk ander toetsingskader voor het te verstrekken voorzieningenniveau opgenomen dan in de Wvg het geval was. De algemene Wvg beginselen, zoals het beginsel van de goedkoopst adequate voorziening, behouden ook onder de Wmo weliswaar hun waarde, aldus de rechtbank, maar slechts voor zover dat er niet toe leidt dat afbreuk wordt gedaan aan de mogelijkheid tot maatschappelijke participatie.
Modelverordening
De belangrijkste vraag die door de gemeente in de dagelijkse praktijk beantwoord moet worden is: Waartoe dwingt de Wmo het gemeentebestuur? Compensatie tot aan ‘normaal’, of tot aan een ‘aanvaardbaar’ niveau van participeren? En wat is dat niveau, waar ligt de lat? Uit de Wmo noch de toelichting daarop wordt dit duidelijk. Ook in het amendement waarmee de compensatieplicht in de Wmo kwam, is dat niet uiteengezet. De invulling is aan het gemeentebestuur overgelaten en dat zal keuzes moeten maken. Wel heeft de regering een aantal malen kenbaar gemaakt dat de burger met beperkingen in een gelijkwaardige positie tot de burger zonder beperkingen dient te worden gebracht. De VNG heeft het compensatiebeginsel in de Modelverordening als volgt verwoord. Het is:
“(…) de algemene verplichting aan [bedoeld zal zijn van] het gemeentebestuur om personen met aantoonbare beperkingen op grond van ziekte of gebrek door het treffen van voorzieningen een gelijkwaardige uitgangspositie te verschaffen zodat zij zelfredzaam zijn en in staat tot maatschappelijke participatie”.
Daarmee weten we eigenlijk nog niets. Hoe moet dit worden geconcretiseerd?
International Classification of Functioning, Disability and Health (ICF)
In het voorgaande heb ik geschetst wat de gemeentelijke zorgplicht inhield met betrekking tot het vervoer in het algemeen en van jeugdigen in het bijzonder. Ik heb betoogd dat de Wmo de gemeente tot meer verplicht dan onder de Wvg het geval was. Dat komt door de strekking van artikel 4 Wmo, maar ook door de in het amendement gepropageerde toepassing van het ICF . Aan de hand van de sportvoorziening, die onder de Wvg een buitenwettelijke voorziening was, wil ik illustreren waarom de Wmo tot meer verplicht dan de Wvg en hoe dit aan de hand van het ICF kan worden aangetoond.
Ten behoeve van de operationalisering van de compensatieplicht is in de toelichting op het amendement een belangrijke rol toegedicht aan de ICF classificatie. De in de ICF gehanteerde componenten zijn neutraal geformuleerd waarmee in algemene termen iemands situatie op tal van levensdomeinen kan worden beschreven.
De indieners van het amendement dat opname van artikel 4 Wmo leidde omschreven zelfredzaamheid als “het lichamelijke, verstandelijke, geestelijke en financiële vermogen om zelf voorzieningen te treffen die deelname aan het maatschappelijke verkeer mogelijk maken”. Het ICF beschrijft zelfredzaamheid ofwel ‘normaal functioneren’ als ‘het functioneren van iemand zonder beperkingen of zonder belemmerende factoren.’ Participatie is de deelname aan het maatschappelijk leven, aldus het ICF. In de toelichting op het amendement is een viertal onderdelen van dat maatschappelijk leven genoemd die vervolgens in artikel 4 Wmo zijn opgenomen. De regering vond aanvankelijk dat het taalgebruik voldoende helderheid biedt om te bepalen wat onder het begrip maatschappelijke participatie moet worden begrepen maar niet lang nadien gaf de regering aan dat daarmee de omgang met personen en instanties buiten het directe eigen leefverband wordt bedoeld. Niet alleen het maatschappelijk verkeer dat nodig is voor levensonderhoud, zoals het doen van boodschappen, maar ook de meerwaarde van recreatieve activiteiten en bezoeken aan vrienden en kennissen kunnen daaronder vallen.
Het in een gelijkwaardige positie als mensen zonder beperkingen brengen van de doelgroep is de doelstelling van de Wmo. Veel mensen sporten. Ook jongeren. Het was daarom niet goed te begrijpen dat onder de Wvg niet ook sportvoorzieningen waren begrepen. Dat kwam onder meer omdat de drie voorzieningen (vervoer, wonen, rolstoelen) in de wet met name waren genoemd, en het bereik van de Wvg daardoor werd ingeperkt. En –zeer vereenvoudigd weergegeven-: als iemand al een rolstoel heeft, heeft hij niet nog een rolstoel voor de sport nodig. Daarmee was de sportvoorziening strikt genomen een buitenwettelijke voorziening.
De Wmo is echter ruimer en als het ICF wordt gehanteerd rolt daaruit haast als vanzelf de compensatieplicht voor sportvoorzieningen. Ik zal dat illustreren aan de hand van een aantal letterlijke passages uit het ICF. In hoofdstuk 9 (maatschappelijk, sociaal en burgerlijk leven) van het ICF, waaronder recreatie en vrije tijd is begrepen (d920), staat:
Note
Meedoen aan alle vormen van spel, activiteiten in het kader van recreatie of vrijetijdsbesteding, zoals informele of georganiseerde spelen en sport, fitness programma's, ontspanning, amusement of vertier, bezoeken van kunstgaleries, musea, bioscoop of theater; handenarbeid en hobby's, voor eigen plezier lezen, muziekinstrumenten bespelen; rondreizen, toeristische uitstapjes maken, en uit hobby reizen.
Inclusion
spel; sport; kunst en cultuur; handenarbeid; hobby's; sociale activiteiten
Vervolgens kan in de rubriek ‘externe factoren’ onder het kopje Producten en technologie voor culturele, ontspannings- en sportdoeleinden onder e140 worden nagelopen welke externe factoren er in het kader van de sportbeoefening kunnen zijn. Externe factoren vormen de fysieke en sociale omgeving waarin mensen leven. Deze factoren moeten betrokken worden bij elke component van het menselijk functioneren.
Note
Apparatuur, producten en technologie gebruikt voor het uitvoeren en ondersteunen van culturele, ontspannings- en sportactiviteiten, inclusief aangepast en speciaal ontworpen.
Inclusion
algemene en ondersteunende producten en technologie voor culturele, ontspannings- en sportdoeleinden
Iemand kan beperkingen ondervinden bij de sportbeoefening, in zijn participatie dus. Die beperkingen kunnen worden opgelost door middel van hulpmiddelen voor sportdoeleinden. Een sportrolstoel, of een handbike, een aangepast zadel voor paardrijden of een zit-ski om in Landgraaf indoor te gaan skiën. Daarmee is overigens niet gezegd dat alle kosten moeten worden vergoed. Sporten kost geld, en iedereen die sport moet kosten maken. Het gaat dus om de meerkosten die iemand als gevolg van zijn beperkingen ten opzichte van iemand zonder beperkingen moet maken. Voorwaar voor een gemeente geen gemakkelijke taak aangezien de hoogte van de kosten voor een belangrijk deel worden veroorzaakt door de burger zelf. Het is zijn of haar keus voor een specifieke sport. Een handzame oplossing in de praktijk zou kunnen zijn dat een forfaitair bedrag wordt toegekend, of een percentage van de kosten –met een bepaald maximum- van de sportvoorziening.
Keuzes maken en motiveren
Ik pleit er voor dat aan de hand van het ICF en op de voet van artikel 4, tweede lid, Wmo de beperkingen worden geïnventariseerd waarna gemotiveerd kan worden beslist of en, zo ja, /in hoeverre daarin wordt voorzien. Dat kan en moet per individueel geval. De gemeente zal ingevolge artikel 26 Wmo aan moeten geven op welke wijze het genomen besluit bijdraagt aan de meest belangrijke doelstelling van de wet: het bevorderen dan wel behouden van de deelname aan het maatschappelijk verkeer van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem.
De afweging kan ook door de gemeenteraad in abstracto in het plan (artikel 3 Wmo) op hoofdpunten worden meegenomen. In dat geval spreekt de gemeenteraad zich uit over het meer algemene niveau van participatie dat zij haar burgers wil bieden. Die meer algemene afweging kan ook worden gemaakt ten aanzien van de mate van participatie die men aan jonge kinderen wil bieden. Daarbij kan desgewenst ook het functioneren als gezin worden betrokken. Dat is immers ook participatie: het vervullen van rollen in de samenleving zoals mensen zonder beperking. Dat wil niet zeggen dat aan elke wens tegemoet moet worden gekomen. Er zal altijd discussie mogelijk blijven over de vraag of er in voldoende mate is gecompenseerd. Door te motiveren waarom tot welk niveau in het algemeen wordt gecompenseerd, en vervolgens toegespitst op het voorliggende geval een besluit te nemen, wordt willekeur zoveel mogelijk uitgebannen.
Aan de andere kant van de besluitvorming staat de aanvrager (en daarachter de belangenbehartiger). Die kan met hetzelfde ICF in de hand motiveren waarom hij een specifieke voorziening nodig heeft om in een gelijkwaardige positie als de burger zonder beperkingen te worden gebracht. Vergelijk het voorbeeld van de sportvoorziening. Daarmee is overigens weer niet gezegd dat per se een individuele voorziening moet worden verstrekt. Als het resultaat ook bereikt kan worden door een algemene voorziening te treffen, dan staat artikel 4 Wmo daaraan niet in de weg. Om bij het sportvoorbeeld te blijven: een uitleendepot van sportmiddelen mag ook. Een lastig punt is evenwel dat veel sportmiddelen juist een individuele component hebben, omdat ze zijn toegesneden op de gebruiker. Bovendien zal er doorgaans een individuele beoordeling plaatsvinden of iemand ergens gebruik van mag maken, en daarmee is de voorziening individueel geworden en zal de verstrekking in een verordening geregeld moeten worden. Voor individuele voorzieningen geldt dan weer de verplichting dat het college aan de betrokkene de keuze moet bieden tussen een verstrekking in natura of een PGB.
Wmo en schadebeperkingsplicht
Wat te doen als in een voorkomend geval de verzekeraar van de aansprakelijke de vergoeding van (bijvoorbeeld) een bus afwijst en naar de gemeente verwijst omdat die voorliggend zou zijn? Of dat de gemeente als reactie daarop weer naar de verzekeraar verwijst? Uit een uitspraak van de CRvB kan worden opgemaakt hoe de Wvg, en naar aangenomen mag worden ook Wmo, zich ten opzichte van de aansprakelijke derde verhoudt. Indien de schadeverzekeraar voorliggend zou zijn op de gemeentelijke Wvg zorgplicht c.q. Wmo compensatieplicht, dan leidt dat tot een categoriale en fundamentele uitsluiting die met die plicht in strijd komt. De gemeentelijke verordening is voor zover daarin is bepaald dat geen voorziening wordt toegekend als op grond van enige privaatrechtelijke verbintenis aanspraak op de voorziening bestaat, onverbindend. Het zou trouwens ook niet logisch zijn, om de kosten van de voorzieningen op de veroorzaker te verhalen omdat dan iemand die door roekeloos gedrag bijvoorbeeld een dwarslaesie oploopt, zijn eigen voorzieningen zou moeten betalen. De Raad wijst hier ook op in de hiervoor genoemde uitspraak. Het is aan de gekwetste om te bepalen wie hij aan zal spreken: de gemeente of de derde (dus meestal zijn verzekeraar), en niet aan de gemeente. De zorg/compensatieplicht blijft onverkort op haar rusten.
Als er vanuit wordt gegaan dat de verzekeraar vanuit zijn plicht om iemand te compenseren voor zijn verlies, tot meer is gehouden dan de gemeente op grond van het voor haar geldende Wmo compensatiebeginsel, dan doet iemand er goed aan om primair de derde aan te spreken. De zorgplicht houdt ten aanzien van de vervoersvoorzieningen bijvoorbeeld in dat de gemeente de gehandicapte in staat moet stellen om in aanvaardbare mate deel te kunnen nemen aan het leven van alle dag. Dit is een geheel ander uitgangspunt dan in het kader van de letselschade wordt gehanteerd. Daar is de eigen vormgeving van betrokkene van de sociale contacten maatgevend, en niet de norm die in het kader van de sociale zekerheid wordt gehanteerd of de omvang van een gemiddeld gebruikelijk familiecontact. Dit verschil is dermate groot dat hij beter voor het ‘zekere’ (de verzekeraar) dan voor het ‘onzekere’ (de gemeente) kan kiezen.
Voorrang ten opzichte van de AWBZ
Met betrekking tot het PGB in het kader van de AWBZ ligt het anders. In artikel 65a AWBZ is bepaald dat bij de vaststelling van de schadevergoeding, waarop de verzekerde naar burgerlijk recht aanspraak kan maken de rechter rekening houdt met de aanspraken, die de verzekerde krachtens deze wet heeft. De rechtbank Haarlem oordeelde dat wanneer een AWBZ-verzekerde schade lijdt waarvoor een ander aansprakelijk is, en de schade onder meer bestaat uit behoefte aan huishoudelijke hulp waarvoor de verzekerde een indicatie voor een persoonsgebonden budget (PGB) ontvangt, de verzekerde in het kader van zijn schadebeperkingsplicht in beginsel gehouden is om van dat PGB gebruik te maken. Dit betekent dus dat de aansprakelijke persoon in beginsel niet is gehouden tot vergoeding van verstrekkingen die iemand zelf kan inkopen met het aan hem toegekende PGB. Wanneer de zorgbehoevende aannemelijk maakt dat hij er buiten zijn schuld niet in is geslaagd om zorg in te kopen, is de schadebeperkingsplicht in zoverre uitgewerkt. De verplichting van een schuldeiser om zijn schade te beperken gaat niet zo ver dat hij, wanneer aannemelijk zou zijn dat hij het PGB buiten zijn schuld niet kan aanwenden, in plaats daarvan onbeperkt en zonder vergoeding gebruik moet maken van de huishoudelijke diensten van zijn partner. Het betreft weliswaar geen uitspraak van de Hoge Raad, maar geeft wel een goed inzicht hoe de diverse aanspraken zich ten opzichte van elkaar verhouden. Waar de uitspraak geen antwoord op geeft is de situatie dat iemand niet voor een PGB kiest, maar –misschien noodgedwongen- voor zorg in natura. Door een door de zorgverzekeraar gecontracteerde zorgaanbieder dus. Ook in dat geval zal die zorg voorgaan, de AWBZ voorziet er immers niet voor niets in dat de burgerlijke rechter rekening houdt met de aanspraken in het kader van de AWBZ.
Terzijde merk ik op dat het percentage voorzieningenaanvragers met een handicap ontstaan door een onrechtmatige daad van een ander zeer gering is. Engelhard noemt in haar dissertatie uit 2003 een percentage van 1% van alle aanvragers.
Tot slot
De Wmo stelt een gemeente voor een flinke verantwoordelijkheid. Niet alleen moet de burger in staat worden gesteld om mee te doen. De gemeente zal ook nog eens goed uit moeten kunnen leggen waarom zij beslist zoals zij beslist. Aan de hand van het ICF kan goed in kaart worden gebracht op welke terreinen van het maatschappelijk leven iemand beperkingen ondervindt. Daarna kan worden bezien hoe daarin kan worden voorzien. Deze methodiek is ten aanzien van kinderen in beginsel niet anders dan ten aanzien van volwassenen. Dat biedt echter ook mogelijkheden tot onderhandelen. Dat is misschien op het eerste gezicht voor gemeenten wezensvreemd, gewend als ze zijn om ‘de regels uit te voeren’. Maar juist als het gaat om ‘maatwerk’ bij het treffen van voorzieningen is het de aangewezen manier om gezamenlijk naar een oplossing te streven. Die gezamenlijkheid betreft ook de verzekeraar. Net zomin als de gemeente met standaard oplossingen kan komen, zal de verzekeraar niet standaard naar de gemeente kunnen verwijzen (voor zover de rechtspraak dat al toelaat). Aan de keukentafel, de metafoor die de VNG gebruikt om in samenspraak met de burger tot de juiste compensatie te komen, zal getracht moeten worden om tot een voor alle partijen aanvaardbare oplossing te komen. Daarbij zal ook van belang zijn dat de gemeente, zolang de wet bestaat en de betrokkene binnen haar grenzen woont, tot in lengte van jaren aan de betrokkene ‘vast zit’. De verzekeraar aan de andere kant zal alles in een keer willen ‘afkopen’. Beiden kunnen niet in de toekomst kijken, en ik ook niet, maar men zal er uit willen en moeten komen, en geen –alleen voor juristen interessante- procedures moeten voeren.
Tegen die achtergrond is het inderdaad niet zo gek om de schade van kinderen per periode af te wikkelen, zoals wel wordt voorgesteld. Een alternatief zou zijn om een voorbehoud op te nemen in de vaststellingsovereenkomst met betrekking tot het niet ondenkbeeldige risico dat in de toekomst bepaalde sociale voorzieningen zullen verdwijnen of zullen worden uitgekleed.
Tegemoetkoming Onderhoudskosten thuiswonende Gehandicapte kinderen.
Uit een persoonsgebonden budget (PGB) bijvoorbeeld.
De Rugzak is een andere naam voor de wet op de leerlinggebonden financiering (lgf-wet). De Rugzakwetgeving is bedoeld voor kinderen in het basis- en voortgezet onderwijs. De leerlinggebonden financiering wordt de Rugzak genoemd omdat het geld gekoppeld is aan het kind, waarbij de ouders zeggenschap hebben over de besteding van de middelen.
Kamerstukken II, 2005/06, 30 131, nr. 98, p. 14. Zie de memorie van toelichting op het wetsvoorstel voor een verdere uiteenzetting van de regering op de doelstelling van de Wmo.
De 'International Classification of Functioning, Disability and Health'(ICF) is een referentieclassificatie van de WHO Familie van Internationale Classificaties. De ICF beschrijft hoe mensen omgaan met hun gezondheidstoestand.
In de wet zijn de Welzijnswet, de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg), en deels de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv) en de AWBZ samengebracht.
De doelgroep bestaat blijkens artikel 1, eerste lid, onder g, Wmo uit mantelzorgers (onderdeel 4) en mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en mensen met een psychosociaal probleem (onderdelen 5 en 6).
Artikel 1, eerste lid, onderdeel g, Wmo.
Zie voor een voorbeeld CRvB 29 september 2004, nr. 02/3975, LJN: AR3503.
Onder mantelzorg verstaat de wetgever in het kader van de Wmo dat het gaat om het bieden van iets extra’s dat qua duur en intensiteit de normale gang van zaken overstijgt. Kamerstukken II, 2004/05, 30 131, nr 3, p. 23-30.
Kamerstukken I, 2005/06, 30 131, C, p. 42.
CRvB 11 januari 2006, 04/3182, LJN: AV0365.
CRvB 17 oktober 2000, 99/5790.
CRvB 4 juni 1996, JSV 1996/205 voor openbaar vervoer en voor collectief vervoer CRvB 28 april 1999, 98/6876. Dit uitgangspunt komen we overigens ook ten aanzien van het bovenregionale vervoer (Valys) tegen, zie CRvB 17 december 2008, 07/1465, LJN:BG9172.
CRvB 19 december 1997, 96/11831.
O.a. CRvB 28 mei 1999, 97/2178.
CRvB 31 oktober 1997, 97/3789 en 97/4573.
CRvB 4 juni 1996, JSV 1996/205.
CRvB 15 januari 1999, 98/5530.
CRvB 23 januari 1998, 96/11737.
CRvB 18 februari 1997, 96/10154.
De belangstellende lezer verwijs ik naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, Kamerstukken II, 2004/05, 30 131, nr. 3.
Artikel 6 Wmo.
Artikel 4, eerste lid, Wmo.
Kamerstukken I, 2005/06, 30 131, E, p. 19 en Handelingen EK 2005/06, p. 34-1645.
CRvB 10 december 2008, LJN: BD6612.
Kamerstukken II, 2005/06, 30 131, nr 65.
Artikel 4 Wmo.
Kamerstukken II, 2005/06 30 131, nr.60; Kamerstukken II, 2005/06 30 131, nr. 98 p. 38 en 49.
Rb Arnhem, 10 september 2008, AWB 08/819, LJN:BF1542.
Kamerstukken II, 2005/06 30 131, nr.60; Kamerstukken II, 2005/06 30 131, nr. 98 p. 38 en 49.
Artikel 1.1. aanhef en onder b, Modelverordening.
Kamerstukken II, 2005/06 30 131, nr. 65.
Kamerstukken II, 2005/06, 30 131, nr 65.
RIVM, Internationale classificatie van het menselijk functioneren, Bohn-Stafleu-Van Loghem, 2007, en http://www.rivm.nl/who-fic/in/ICFwebuitgave.pdf en http://www.rivm.nl/who-fic/icf.htm.
Kamerstukken I, 2005/06, 30 131, E, bijlage 1.
Kamerstukken I, 2005/06, 30 131, C, p. 59.
CRvB 3 december 2002, LJN: AF5074.
Zie voor een praktische handreiking voor de dagelijkse praktijk de (al wat oudere) brochure Openbare gezondheidszorg, zorgvragen, menselijk functioneren, beleid NIZW (nu: Stimulansz) Utrecht, 2002.
Kamerstukken II, 2005/06, 30 131, nr. 60.
Artikel 6 Wmo.
De toepassing van de Wmo: wie zal dat betalen? De gemeente of de dader? R. Rijnhout en M.F. Vermaat TVP 2007, nr. 3.
CRvB 7 februari 2007, 04/4445, LJN:AZ8205.
Hof ‘s-Hertogenbosch 1 april 1999, Verkeersrecht 1999/179.
Het moet dan wel gaan “(…) om een feit, dat aanleiding geeft tot het verlenen van zorg, bedoeld in artikel 6, dan wel zorg die is bekostigd ingevolge artikel 44, eerste lid, onderdelen a en b, AWBZ”.
Rb Haarlem, 5 december 2006, 12097, LJN: AZ4200.
E. Engelhard, Regres (diss. Maastricht), Deventer: Kluwer 2003, p. 118.
Zie daarvoor o.a. de bijdrage in dit boek van Kremer (hoofdstuk ?), Sap (hoofdstuk ?) en Tromp (hoofdstuk ?), allen met verwijzingen naar verdere literatuur.
